מערכת היחסים בין רשות מקרקעי ישראל לחוכרים המחזיקים בקרקע המנוהלת על ידי הרשות

מערכת היחסים בין רשות מקרקעי ישראל לחוכרים המחזיקים בקרקע המנוהלת על ידי הרשות, מהווה סוגיה בעלת משקל גדול בתחום הנדל”ן במדינת ישראל. חוכרים רבים אינם מבינים את ההשפעה שיש למערכת יחסים זו, על הערך הכלכלי של הזכות שהם מחזיקים בה. הם אינם מעכלים את העובדה שהם אינם בעלי הקרקע, אלא שוכרים לטווח ארוך ואין להם זכות מלאה בקרקע, בשונה מבעלי הקרקע. הזכות שבידיהם היא חלקית והדבר משפיע על הערך הכלכלי שלה ועל היכולת שלהם לממש בניה וליהנות מהפוטנציאל הכלכלי המלא הטמון בקרקע..

מערכת היחסים בין הרשות לחוכרים, מעסיקה את הרשות רבות והיא נושא לכ-1600 החלטות של מועצת מקרקעי ישראל המסדירה מערכת יחסים זו, מפרשת אותה ואת המשמעות הכלכלית שלה. קיימים חוזים אשר נחתמו לפני שנים רבות ובחלוף השנים, צרכי המדינה משתנים, שוק הנדל”ן עובר שינויים ובהתאם מתקבלות החלטות חדשות המקנות זכויות ו/או חובות לחוכרים ובהכרח משפיעות על ערך הזכויות בהם הם מחזיקים. סוגית היקף הזכויות של חוכרים, הגיעה לבית המשפט לא אחת. פסק הדין המפורסם ביותר בנושא, הוא בג”צ הקשת המזרחית (בג”צ 244/00), שבו בית המשפט העליון הגדיר את זכויות החקלאים בקרקע חקלאית ואת היקף הזכות הקניינית והכלכלית שלהם כתוצאה מכך שהם חתומים על חוזה חקלאי עם מינהל מקרקעי ישראל (לימים, רשות מקרקעי ישראל שנכנסה בנעלי המינהל מכוח חוק).

לאחרונה התקבל פסק דין בסוגיה מעניינת – האם חוכר זכאי בכל מקרה לפיצויים לפי סעיף 197א לחוק התכנון והבניה. פיצויים אשר ניתן לתבוע, בגין ירידת ערך של קרקע, עקב אישור תכנית אשר פוגעת בשווי הקרקע. בעמ”נ 46422-04-18, הועדה המקומית לתכנון ובניה עכו נגד חברה להדברת עשבי בר בע”מ, בית המשפט הגדיר את השאלה העומדת בפניו, באופן הבא: ,,האם הייתה קיימת למשיבה זכות מוקנית למימוש הייעוד במקרקעין במועד פרסום התכנית המשביחה או, שמא זכות ערטילאית או מותנית בלבד.”

מדובר בקרקע אשר הושבחה על ידי תכנית אשר שינתה את ייעודה לבניה למגורים ולאחריה אושרה תכנית, אשר צמצמה את היקפי הבניה ובכך, פגעה, לטענת החוכרת, בערך הקרקע ומכאן תביעת פיצויים לפי סעיף 197א’, אשר הוגשה על ידה. ועדת ערר, הכירה בזכותה לקבלת פיצויים.

בית המשפט קבע, בין היתר: ,,אין ספק שהתכנית הפוגעת שינתה את צפיפות הבניה בקרקע ובכך למעשה גרמה לפגיעה בתכונות המקרקעיות של המקרקעין. ברם, על מנת שהמשיבה תהא זכאית לפיצויים, בשל הפגיעה, יש לבדוק את מעמדה הנורמטיבי בקרקע. קרי, האם המשיבה היתה ועודנה בעלת זכות קנויה ולא מותנית להתקשר עם רשות מקרקעי ישראל, כחוכרת לדורות של המקרקעין, גם לייעודם החדש למגורים או, שמא עסקינן באפשרות ספקולטיבית ועתידית בלבד, או מכל מקום מדובר בזכות שלא הוכחה.”

בית המשפט קבע כי ,,ועדת הערר שגתה בהחלטתה בפרשנות שנתנה להסכם החכירה בין הצדדים.”  במקרה אשר נדון בפסק הדין, נחתם חוזה חכירה לא מהוונת, בין חברה להדברת עשבי בר בע”מ לבין רשות מקרקעי ישראל למטרת מחסן לחומרי הדברה.

הוועדה המקומית נימקה את דחיית התביעה בכך שמטרת החכירה היא “מחסן לחומרי הדברה” בלבד, קיבולת הבניה היא על פי המבנים הקיימים בלבד ולאור שינוי הייעוד רמ”י (רשות מקרקעי ישראל) לא חייבת להאריך את החוזה ואולי אף רשאית להפסיקו. כמו כן, רשאית רמ”י למכור את הקרקע לאחר תוך כדי שהמקרקעין מוחכרים לעשבי בר. על החלטה זו של הועדה, הוגש ערר לוועדת הערר. ועדת הערר הכירה בזכות של החברה לתבוע פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, בגין ירידת ערך הקרקע שנגרמה לה עקב אישורה של התכנית הפוגעת.

החברה להדברת עשבי בר בע”מ, טענה כי הינה חוכרת לדורות של המקרקעין וזאת משנת 1987 ועד לשנת 2029 ובעלת אופציה, שהוקנתה לה בלבד, להאריך את תקופת החכירה וזאת עד לשנת 2078. לדידה, ניתנה לה זכות לממש את ייעודם של המקרקעין לאורך תקופה זו, כאשר מדובר בחכירה עירונית, להבדיל מחכירה חקלאית, במסגרתה נדרשת השבת הקרקע במקרה של שינוי יעוד. דהיינו, היא מחזיקה בזכות המהווה “מעין בעלות”.

בית המשפט בחן את הדברים בשני היבטים: אחד, בחינה אובייקטיבית לגופם של המקרקעין ולא סובייקטיבית לגופו של האדם המחזיק את המקרקעין בזמן הפגיעה. במבחן זה, בודק בית המשפט האם גרמה התכנית לפגיעה בתכונות המקרקעין ולא במי שמחזיק בהם. המסקנה היתה, כי אין ספק שהתכנית גרמה לפגיעה. השני, האם זכאית חברת עשבי בר לפיצויים בשל הפגיעה ולשם כך, בחן את מעמדה הנורמטיבי בקרקע.

המבחן אשר קובע בית המשפט – האם החברה בעלת זכות קנויה ולא מותנית להתקשר עם רמ”י, כחוכרת לדורות של המקרקעין, גם לייעודם החדש למגורים או שמדובר באפשרות ספקולטיבית ועתידית בלבד.

מקריאת פסק הדין עולה כי סעיפי חוזה החכירה של חברת עשבי בר, הינם סטנדרטים למדי בחוזי חכירה עם רמ”י. מטרת החכירה מוגדרת וכתוב כי ,,המוחכר מוחכר לחוכר רק למטרה ולייעוד האמורים במבוא לחוזה ואסור לחוכר להשתמש במוחכר או בחלק ממנו למטרה אחרת או לייעוד אחר מבלי לקבל על כך הסכמה מפורשת ובכתב מאת המחכיר”. כמו כן, החוכר מתחייב לבקש את הסכמת המחכיר מראש ובכתב לבצע שינויים הכוללים שינוי ייעוד או מימוש שינוי הייעוד של המגרש מהייעוד המוגדר כמטרת החכירה. בחוזה כתוב גם ש,,המחכיר יהיה רשאי לסרה לתת את הסכמתו לשינוי המבוקש על ידי החוכר, או להתנות מתן הסכמתו בתשלום כספי בגין השינוי שיחול בערך המגרש כתוצאה מביצוע השינוי…

בית המשפט קבע כי לא מדובר בזכות קנויה, אלא בזכות מותנית ולכן המסקנה המתבקשת היא כי שבהעדר זכות קנויה להמשך החכירה, ממילא גם אין זכות לקבלת פיצוי. שנית, ,,משילוב סעיף 9(א)(1) +9(ג) עולה מפורשות, כי אם החוכר מבקש “מימוש שינוי היעוד” (שנעשה במקרקעין גם שלא לבקשתו) להבדיל מ”שינוי הייעוד” (לבקשתו) וזאת הגם שטרם הסתיימה תקופת החכירה הראשונה – רמ”י רשאית לסרב לתת את הסכמתה.”

בית המשפט גם נתן משקל לעובדה כי על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל, על מנת לממש שינוי ייעוד, יש לשלם דמי היתר בשיעור של 31% מערך הקרקע המושבחת. לטענת בית המשפט מכיוון שללא תשלום דמי היתר, לא היתה מתירה רמ”י את מימוש שינוי הייעוד, מדובר בדבר ש”לא בא לעולם” ובזכות שאינה וודאית כלל ועיקר.

מסקנות – בפסק הדין, יש התעלמות מהפרקטיקה הרווחת, לפיה החלטות מקרקעי ישראל, מיושמות באופן אוטומטי, אלא אם כן יש סיבה חריגה, מדוע יש להחריג חוכר ולא לאפשר לו ליהנות מהסדרים מהם נהנים רוב החוכרים. גם במקרים של הפרת חוזה, למשל, שימוש לא מורשה בקרקע, רמ”י מעדיפה לגבות מהחוכר תשלום נוסף ולהשאיר את החוזר על כנו.

כלומר, המציאות מראה שכאשר חוכר נוהג בקרקע על פי החוזה, רמ”י מאפשרת לו להינות מהזכויות לצד החובות הנובעות מסדרת ההחלטות שקיבלה וחלים על מערכת היחסים בינה לבין החוכרים. התנהלות זו, מתרחשת גם כאשר יש הפרות חוזה מצד החוכרים.

אכן, על מנת ליהנות מייעוד והיקפי בניה אשר אינם מוקנים מכוח חוזה החכירה, יש “לרכוש” את הזכויות באמצעות תשלום של 31% (במגזר העירוני, חוזה מהוון), אך הדבר מראה כי הראשות מכירה בזכות מוקנית של 60%, לפחות שכן החוכר מקבל חוזה חדש מהוון ב – 91% מערך הקרקע.

לכן, ניתן לבחון מתן פיצוי חלקי אשר יתבסס על אומדן הזכות החלקית אשר מקבל החוכר ללא תשלום (60%) מכח החלטות רשות מקרקעי ישראל, אשר רואות בחלק זה זכות מוקנית.

מכאן השאלה הרחבה אשר יש לתת עליה את הדעת – מה מקומן של החלטות רשות מקרקעי בקביעת הזכות המשפטית של חוכר והיקפה. האם הפרקטיקה מראה כי החלטות אלו למעשה מהוות חלק בלתי נפרד מחוזי החכירה אשר נחתמים בין רמ”י לחוכרים, שכן הכתובים בהן קובעים לא פחות מסעיפי חוזה החכירה? אמשיך לעקוב אחר פסק הדין ובמידה ויוגש ערעור, מעניין יהיה לראות את החלטות הערכאה הגבוה.